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第11部分（第1页）

对于美国来说，这会带来两个好处：这将使其他常任理事国更难阻止对大屠杀或大规模违反*行为做出反应；同时也会避免美国因阻断安理会受欢迎的行动而成为这个舞台上的一个另类并因之付出外交代价。在国际上，它将改善联合国安理会决定的合法性。当然，为了切实可行，美国有的时候也必须接受某些与其利益不相干的结果。但在大多数情况下，美国能够说服五常中的某个其他成员支持自己的立场。

最为重要的是，这个改革可以使安理会在即使某些主要大国关系紧张的情况下也能发挥作用（当然，在极端的情况下，五常成员可以诉诸宪章赋予它们的神圣否决权）。txt电子书分享平台

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（8）

否决权问题上的自愿改革，还有一个好处。这将使得安理会成员扩大问题比较容易解决，因为这一改革不增加持有否决权的国家，同时，新入常成员不享有否决权的方案（唯一可行方案）也弱化了对新入常大国的歧视性待遇。

联合国安理会的扩大

美国和其他主要大国应该利用16国集团这样的非正式机制，在安全领域的关键问题上发展合作关系，探索改革的有效基础。当16国集团成员国就安理会在核扩散和恐怖主义这样的问题上所发挥的作用形成足够的共识时，美国就（在与五常其他成员国磋商之后）应该启动联合国安理会成员资格的改革。

安理会的席位，不应该简单地反映权力结构，还应该引导成员国承担责任。将设立新的席位与对国际和平与安全的贡献联系起来，将有助于保证这一点。同时，扩大问题也应该考虑到安理会效率可能损失的关切。因而，应该追求尽可能小的扩大，这样才可以实现恢复平衡和重塑安理会合法性的目标。

2005年在联合国经历的关于安理会扩大的预谈判，毫无疑问地证明了一件事情：在这个关键时刻，增加新的常任席位，即使是不带否决权的常任席位，也是不可能的。（增加带有否决权的新的常任席位的主张，不是安理会改革的合适出发点。绝大多数成员国都认为，否决权需要限制，而不是扩大。）那些反对增加新的常任席位的国家所结成的联盟，为数众多。在这个联盟中，既包括那些原则上反对扩大常任国这个类别的国家，也包括那些专门反对拟议增加的担任常任理事国（如意大利反对德国、巴基斯坦反对印度、韩国反对日本等等）的国家，另外还包括更多国家，它们担心自己的影响力有可能因为这种扩大而下降。

一个比较好的选择是增加一种可连选连任的长期席位，这些席位只向那些为联合国预算、维和行动，以及在各个地区发挥政治功能的主要贡献者开放。这样一种模式，在联合国大会获得通过的机会比较大。的确，在2005年春，寻求常任席位的“四国集团”——印度、德国、日本和巴西，失去了实现以类似模式扩大的机会。

当然，非永久性席位的扩大不能完全满足新兴大国或者日本的期望。特别是印度，它的规模及其重要性使得非永久性的扩大显得不那么合适。因此，正确的做法和可行的做法二者必须结合起来，为此，现在就需要确立一个机制，来实现延长任期的做法，但不是永久性地扩大。而且，要确定一个时间段，真正实施建立新的常任席位。一位支持联合国改革的某国政府官员这样对我们说：公务舱的席位是可以接受的，只要存在着最终能够升到头等舱的可能性就行。

最有效的途径就是将联合国安理会的席位从15个增加到21个，而且不设任何新的常任席位。新的席位应该是长任期的（6年到10年），它们应该是可以连选连任的。新席位的被选举权应局限在各个地区集团中那些对和平与安全做出最大贡献的国家。还应确定一个审议这些安排的日期，比如在15年之内，还应该明确这一审议将会考虑设立新的常任席位问题。

权力与效率：联合国的管理改革

贯穿全书，我们强调的是，应对全球威胁的首要行为体还是国家。国家权力仍然是国际秩序的首要驱动力。但是，在许多情况下，国家会选择通过国际组织来集中力量或协调各种国家资源。看看这个例子：联合国秘书处目前管理着十万人以上的部队，这些部队活动在21个不同的维和行动场所。除了美国政府以外，这个数字比世界上任何一个国家部署的部队都要多。因此，管理好这些组织，也是如何减少各种跨国威胁的一个重要组成部分。　电子书　分享网站

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（9）

对于本书讨论的各种威胁，相关的制度集中在联合国体系，这是一种泛泛的看法。管理改革也与国际金融制度相关，当然随着国际货币基金组织和世界银行在气候变化和冲突后重建方面承担越来越大的责任，这些系统的人员招聘、留用和奖励，也都不可避免地需要调整以便适应。这里，我们还是把这个问题的细节考察，留给那些对这些组织具有更多直接经验的分析人员。另外，一方面是行动和政治功能的不断扩大，另一方面则是管理体系的僵化，两者之间鸿沟最大的地方还是在联合国。除了维和行动急剧扩张之外，在过去的十年里，联合国还经历了前所未有地被要求应对发展和安全上的全球性挑战。一方面是复杂的各种授权、行动和预算的增长，另一方面却没有与之相适应的管理体系上的改善。其结果就是，联合国在21世纪应对集体安全问题上无法充分发挥应有的作用。

与联合国安理会的程序改革一样，这个问题看上去也像个技术问题，它通常被看成是个效率或者效力的问题。但是，实际上这是一个权力问题，不仅是因为这个问题已经变成了联合国最强大的成员国（美国）和它的第二大捐资国（日本）的一个持续要求，也是因为管理问题往往是较小的国家在联合国系统中可以真正发挥影响力的地方。

对于联合国内的非美国代表来说，美国执著于管理改革常常显得似是而非。美国以外的绝大多数人都认为，美国议会中的共和党议员在2005年发起针对联合国在伊拉克的“石油换食品”计划中可能存在不当行为所发起的强大攻势，是针对当时任联合国秘书长科菲·安南的一种政治报复。他在美国大选期间所发表的演说，显得他比较倾向*党的候选人。美联储前主席保罗·沃尔克（Paul　Volcker）关于这一丑闻的调查显示，对联合国秘书处官员*行为的指控证据不足，但是却有足够的证据显示联合国安理会成员存在不当行为。

沃尔克确实发现了实质性证据，证明秘书长管理不当，特别是在人事问题上。作为回应，也是在国会和行政当局的强大压力下，安南表示要彻底改革，把秘书长更大的管理权限与更大的责任和监督联系起来。其中的核心是一系列建议，要把管理权限从一个由成员国组成的预算委员会，转移到秘书长本人，从而使他不仅成为这个机构的首席执行官，而且还是它的首席外交官。10美国驻联合国大使约翰·博尔顿负责说服其他联合国成员，要它们相信这些建议中的改革不只是设计出来提升美国在联合国的权力的，但这一工作没有取得明显的成功。博尔顿和他的继任扎尔梅·卡利扎德（Zalmay　Khalilzad）继续推动这些改革，但是一直没有进展。虽然出现了一些不大的变化，但更多的改革方案则是泥牛入海。11

对于联合国的绝大多数成员国来说，管理问题首要的不是关于效率和效力的问题，而是权力的问题。对此，美国的政策一再予以忽视。一目了然的现实是：小国唯一能够对联合国秘书处施加影响的地方就是预算进程。这个进程采取的是一致表决程序，每个成员（绝大多数成员是小国或者是发展中国家）都拥有一票否决权。具有讽刺意味的是，恰恰是美国坚持要这样做的：里根政府在其第一任期引入了这个由联合国秘书处负责的基于一致表决的预算进程。12所以对于那些在联合国安理会没有否决权、在秘书长选拔事务上没有否决权、在主要政治行动上也没有事实上的否决权（美国和其他大国就拥有这种权力）的许多国家来说，唯一可以行使权力的地方就是在预算委员会。这样，美国在说服其他成员国给予秘书长更大的预算控制权方面没有取得什么进展也就毫不奇怪了。　txt小说上传分享

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（10）

如果让联合国在管理跨国威胁领域发挥重要的作用，那么要求它高效并具有效力地发挥这种作用，是公平和恰当的。但是这里也同样需要一个全新的开始。最近，联合国秘书长潘基文发起了一个新的倡议，重点在于加强责任建设。在这里，责任有不同解释：在秘书处内部，指管理的责任；在秘书处和成员国之间，指彼此监督的责任；对成员国而言，指履行对联合国承诺的责任。尽管有关这个建议的细节还没有看到相关的详细论述，但它确实提供了一个可行的起点：所有的权力拥有者都被要求具有可信性，而不是试图在没有人关注的讨价还价的情况下，将权力从一个集团转移到另一个集团。至于预算，这种做法设想把预算进程放在阳光之下，每个国家是反对还是赞成某项支出的做法，都可以被仔细地加以观察。

这一行动可以扩展到联合国秘书处之外，包括联合国在安全和发展领域的行动机构；责任建设对这些机构也是有帮助的。这是联合国最直接地能影响到人们生活的地方，也是联合国最费钱的地方。尽管联合国总部的确存在着效率低下的问题，但是40亿美元多一点的净预算，比起联合国发展和人道主义机构2007年在维和行动上花费的250多亿美元来说，根本就算不了什么。在这些问题上，争取形成改革联盟的前景确实存在。抵制秘书长关于改革联合国总部建议的一些发展中国家，更乐见联合国在维和行动管理方面的改革。13最近，其他发展中国家也开始了宣传鼓动活动，要求那些职能在于促进较贫穷国家发展和能力建设的联合国机构，增加透明度和可信性。即使是那些与联合国在发展领域的角色关联不大的西方援助国，也对这些机构的可信性以及它们如何使用捐款等透明度问题，具有同样的兴趣。

为了形成这个改革联盟，美国和日本必须在一个核心国家集团中构筑共识，推动将这个倡议从观念变成现实，包括我们这里建议的16国集团，当然并不局限于它们。16国集团成员，还有其他国家，14可以承诺支持秘书长的倡议，努力推动将其扩展到包括其他联合国花费最大的十项行动上去，这些活动都还不是秘书长直接管理权限内的事情（联合国专门机构和各种项目的管理权，实际上不在秘书长手中：它们中的每一项都是由一个分立的成员国董事会系统管理的，因此，秘书长关于责任建设倡议的细节，还必须分开来一个个的谈判）。目标应该是，在联合国维和、人道主义救援、发展、健康、食品安全、应对气候变化的全球努力等各方面许多复杂的监管和协调问题上，进一步增加效能、效率和透明度。15

权力与地缘毗邻性：地区层面的安排

除了16国集团和联合国之外，地区组织在管理和落实安全议程方面也发挥着日益重要的作用。许多案例表明，它们往往是第一个做出反应的组织。就像任何邻里一样，安全环境总是邻里之间的共同利益。当然，有些地区，明显的如中东地区，仍然被历史上的不信任所撕裂，以至于安全领域的有效合作仍然缺失。在这些方面，一个具有全球影响力的美国和像联合国安理会这样的全球机构的介入，对于塑造合作行动是至关重要的。

有效的地区机制（正式的或非正式的），对于保证国家遵约是非常重要的。不论是在不扩散领域，还是在冲突管理方面，机制都是一样的。全球组织是从事管理性和规范性工作的工具，有时也是做出反应和采取行动的枢纽。但是，保证国家遵约，特别是在处理不断升级的危机时保证遵约，常常需要外交上的劝说和施加一定的压力。这样的努力并非只存在于全球层面，也同样存在于地区层面。只不过在地区层面上的这种努力，可能没有全球层面上多而已。有两个基本原因可以说明问题：大体上，国家在经济上与地区层面的联系比与全球的联系要更为紧密；政治精英在地区层面比在全球层面上的交往与联系更为广泛，对彼此的国内政治形势也了解的更多，因而也就更有能力进行道德上的劝说。欧盟在消除乌克兰危机时所发挥的作用，以及西非国家经济共同体（Economic　munity　of　West　African　States）在几内亚阻止危机发生时所扮演的角色，就是两个近期的例子。六方会谈在朝鲜问题上所发挥的作用，也进一步证明了这个观点。

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（11）

地区组织还帮助提供地区公共产品。这一功能至关重要，因为尽管许多威胁具有全球根源，或者说可以从全球角度寻找因果关系，但它们主要是从地区层面被感知的。在发展与环境问题上更是如此，因为区域内国家通常是在共同的环境或气候体系中生活在一起的。在像恐怖主义这样的安全问题上也是一样，因为现代恐怖主义威胁的跨境本质特征是，在实际组织内的真正的恐怖主义通常是集中在一个地区或者次区域地带的。即使像传染病这样的全球现象，也都往往具有地区集中的特征。

有一些案例表明，地区组织为危机的快速反应提供了机制。可以说，联合国是全球唯一的危机处理系统。对它来说，这还是一个比较新的事业。而且，从其全球快速反应能力来看，它始终存在着装备不足、资源有限的问题。而地区组织可以充分利用自己的相对优势，即地域上和政治上的更为接近，从而可以对突发性危机做出快速反应。不断加强相关能力的建设，将是任何一个有效多边体系的中心内容。

最后，地区组织在界定负责任主权概念方面也发挥着带头作用。在这方面，三个地区组织表现突出。非洲联盟承认，地区内任何一个国家都拥有对自己的公民和该地区其他国家的责任，非盟的宪章允许它对内部危机做出集体反应。在真正实现民族国家决策一体化方面比任何其他地区都走得更远的是欧盟，它支持共同的经济管理和社会政策，尽管还不能说欧盟已经形成了共同的外交政策。美洲国家组织（Organization　of　American　States）在界定*的标准方面，一直走在前列。

某些地区努力需要得到持续的支持。关于非洲联盟，我们相信，对于非洲形成具有真正意义的危机处理能力来说，美国的承诺是根本的保证。美国和非盟的其他主要捐资方，应该认真对待它们在2005年联合国召开的世界首脑会议上对非盟十年能力建设计划所做出的承诺。这就要求它们不只是采取一种通常的做法，而是需要多年从立法上保证提供财政资源，同时还需要持续不断的政策关注。

亚洲也不存在关于新地区安全机制的灵丹妙药。目前亚洲存在各种各样变化不定的区域和次区域机制，当然这是需要付出代价的。最明显的代价，就是大国所采取的“闲逛论坛”（forum　shopping）式的行动。但是，机制繁杂也是对地区和次地区权力变动

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